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La portée toute relative de l'obligation de solliciter l'avis de france domaine (et de le respecter)

Auteur : Régis Constans
Publié le : 15/03/2016 15 mars mars 03 2016

Aux termes du 3ème  alinéa de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : « Toute cession d'immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la saisine de ce service ».

Par deux arrêts récents, le Conseil d’Etat est venue assouplir l’interprétation qui prévalait quant à la sacro-sainte obligation de solliciter l’avis de France Domaine avant de procéder à toute acquisition ou vente immobilière.

Le fait que le conseil municipal se soit prononcé sur une cession sans avoir recueilli préalablement l’avis de France Domaine ne vicie pas forcément la procédure

La Haute Juridiction a développé une analyse audacieuse pour pallier les hypothèses d’ « oubli » des collectivités de solliciter l’avis de France Domaine.

Jusqu’à encore récemment, une opération immobilière (acquisition, cession, bail emphytéotique etc.) qui avait été validée par l’assemblée délibérante d’une collectivité locale sans que l’avis France Domaine ait été préalablement porté à sa connaissance encourait l’annulation. La consultation du service des domaines constituait en effet une formalité substantielle.

Le Conseil d’Etat avait ensuite admis que l’omission de solliciter cet avis constituait une irrégularité qui pouvait toutefois être régularisée a posteriori, par l’adoption d’une nouvelle délibération.

Récemment, le Conseil d’Etat est allé encore plus loin, en faisant application des critères dégagés dans son arrêt de principe Danthony (CE, 23 décembre 2011, n° 335033) et a jugé que la consultation de France Domaine ne présente pas le caractère d’une garantie.

Ainsi, il a jugé que :

« 3. Considérant que, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que l'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte ;

4. Considérant que la consultation du service des domaines prévue au 3e alinéa précité de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales préalablement à la délibération du conseil municipal portant sur la cession d'un immeuble ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants ne présente pas le caractère d'une garantie ; qu'il appartient en revanche au juge saisi d'une délibération prise en méconnaissance de cette obligation de rechercher si cette méconnaissance a eu une incidence sur le sens de la délibération attaquée
».           
(CE, 23 octobre 2015, Société CFA Méditerranée, n° 369113)

En conséquence, l’omission de cette formalité n’entache la délibération finale d’illégalité que si elle a eu une incidence sur le sens de la délibération et il appartient au juge administratif de s’assurer que cette omission a eu effectivement une incidence. Il n’y a donc plus de sanction de principe à l’omission de solliciter l’avis de France Domaine mais un examen au cas par cas de l’existence ou de l’absence d’incidence de cette omission sur la décision finalement prise par le conseil municipal.

• Lorsque l’avis de France Domaine a été demandé, cela n’interdit pas, à certaines conditions, à la collectivité de céder un bien en dessous de la valeur préconisée par le service des domaines

De longue date, la Haute Juridiction avait reconnu une possibilité de céder une propriété publique à un prix inférieur à sa valeur réelle. En effet, dès 1997, le Conseil d'État a admis que la cession d'une propriété publique pouvait être effectuée en dessous de sa valeur réelle si elle poursuivait un objectif d'intérêt général (CE, 3 novembre 1997, Commune Fougerolles, n° 169473). Cette notion était susceptible de concerner deux hypothèses :
  • d'une part, celle dans laquelle le cessionnaire poursuit une mission d'intérêt général ;
  • d'autre part, celle dans laquelle, même s'il poursuit un objectif privé, il concourt, ce faisant, et grâce à la cession, à l'intérêt général (par exemple les cessions de terrains, voire de bâtiments, consenties par les collectivités publiques à des entreprises afin de les inciter à s'installer sur leur territoire et à créer de l'activité économique et de l'emploi).
Toutefois, l’angélisme était d’emblée banni et le bénéficiaire de la cession à un prix inférieur à la valeur réelle du bien devait souscrire des engagements fermes, des contreparties suffisantes pour justifier de sa contribution effective à l’intérêt général (par exemple un nombre précis d’emplois créés).

Dans un arrêt récent, le Conseil d’Etat est venu rappeler ces principes et livrer une grille de lecture s’agissant de l’appréciation du caractère suffisant des contreparties souscrites par le bénéficiaire de la cession.

Il a jugé que :

« 2. Considérant que la cession par une commune d'un terrain à des particuliers pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d'intérêt général et comporte des contreparties suffisantes ;

3. Considérant que, pour déterminer si la décision par laquelle une collectivité publique cède à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur est, pour ce motif, entachée d'illégalité, il incombe au juge de vérifier si elle est justifiée par des motifs d'intérêt général ; que, si tel est le cas, il lui appartient ensuite d'identifier, au vu des éléments qui lui sont fournis, les contreparties que comporte la cession, c'est-à-dire les avantages que, eu égard à l'ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s'assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité ; qu'il doit, enfin, par une appréciation souveraine, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé »  
 (CE, 14 octobre 2015, Commune de Châtillon-sur-Seine, n° 375577)
.

En définitive, il appartient à la collectivité qui consent une réduction du prix de vente d’un bien immobilier de s’assurer que cette cession lui apporte des avantages pour les intérêts publics dont elle a la charge (ce qui permet de prendre en considération des avantages de natures diverses : économies réalisées par ailleurs, développement économique etc.) et elle doit s’assurer, en fixant des contreparties réelles à la charge de l’acquéreur, qu’elle ne lui consent pas une libéralité. A défaut, le juge pourrait annuler la procédure.

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