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Qu’est ce que la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article l.300-1 du code de l'urbanisme permettant de fonder une décision de préemption ?

Auteur : Carole Vinsonneau-Paliès
Publié le : 12/04/2016 12 avril avr. 04 2016

La Cour administrative d’appel de Marseille vient de juger que la création d'un simple parking constitue bien un projet d’action ou d'aménagement au sens des dispositions de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, permettant de justifier l'exercice du droit de préemption urbain, toutefois, faut-il encore que ce projet ait « été discuté par la collectivité préalablement à la décision de préemption » (CAA Marseille, 29 janvier 2016, req. n° 14MA01177).

Ainsi, un projet relativement simple tel que la création d’une dizaine de places de stationnement constitue bien un projet d’aménagement au sens des dispositions de l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme.

En matière de préemption, le Conseil d’Etat avait déjà jugé que doivent être qualifiés d’action d’aménagement les travaux d’élargissement d’une rue, compte tenu de l’importance de l’opération, accompagnée d’aménagements annexes et inscrite en emplacement réservé dans le POS (CE, 14 janvier 1998, Vaniscotte, n° 160378, mentionné aux tables du Recueil).

Le Conseil d’Etat a même estimé qu’une décision de préemption est légalement justifiée dès lors que l’action ou l’opération qui la fonde est engagée dans l’intérêt général et répond à l’un des objets définis à l’article L.300-1, alors même que, eu égard à cet objet, elle ne s’accompagne d’aucune mesure d’urbanisation ni d’aucune réalisation d’équipement ; par suite, l’acquisition du bien litigieux par voie de préemption en vue de sa revente à une société afin de permettre son extension vise bien à la réalisation d’une opération d’aménagement (CE, 6 février 2006, n° 266821, Commune de Lamotte-Beuvron, publié au Recueil).

Par contre, de simples travaux de sécurité sur une voie qui ne sont pas le complément indissociable d’une opération d’aménagement ne peuvent être regardés comme une action ou une opération d’aménagement en vue de laquelle la préemption est possible (CE, 30 juillet 1997, n° 160949, Ville d’Angers c/ Dubois, mentionné aux tables du Recueil).

Il en va de même pour la démolition d’un bâtiment, sa dépollution ou la volonté de restructurer des parcelles.

Ces opérations ne sauraient constituer, à elles seules, dès lors qu’elles ne s’inscrivent pas dans un projet plus global relevant de l’article L.300-1, l’une des actions ou opérations d’aménagement mentionnées par les articles L.210-1 et L.300-1 du code de l’urbanisme (CE, 6 mai 2009, n° 311167, Commune du Plessis-Trévise, mentionné aux tables du Recueil).

Ensuite, pour pouvoir légalement préempter en vue de réaliser une action ou une opération d’aménagement, la Cour administrative d’appel de Marseille estime que la collectivité doit démontrer non pas seulement la réalité du projet à la date de sa décision, mais également son antériorité.

Cette décision est intéressante en ce qu’elle va au delà des exigences posées par le Conseil d’Etat en la matière, qui  ne mentionne pas expressément ce critère d’antériorité :

« qu'il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ; » (CE, 7 mars 2008, n° 288371, Cne de Meug-sur-Loire, publié au recueil Lebon).

Au contraire, il censure la cour administrative d’appel de Nantes en considérant :

« qu'en subordonnant la légalité de la décision litigieuse à la condition que la commune y fasse mention d'une délibération antérieure ou qu'elle justifie d'un projet précis à la date de cette décision, sans rechercher si la réalité du projet que la commune entendait mener était établie, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit ; que son arrêt doit, pour ce motif, être annulé ; ».

Néanmoins, pour les juges du fond, et sur le plan pratique, la satisfaction du critère de réalité d’un projet s’apprécie principalement au regard de son antériorité.

Par voie de conséquence, et quel que soit le caractère contestable de la position des juges du fond, pour sécuriser une préemption, une collectivité doit être en capacité de produire un minimum d’études préliminaires ou d’éléments de discussion démontrant qu’il y a eu sur le projet, une réflexion en amont de la décision, à défaut de quoi, le critère de la réalité du projet risquera de ne pas être satisfait.

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